FACHARTIKEL
Low Code
before it was cool
Comic Sans lässt grüßen: Screenshots von ELSTER aus den ersten Jahren zeigen, dass auch schon damals verschiedene Zielgruppen mitgedacht wurden.
Es gibt sie noch, die Papierformulare für die Steuererklärung – abzuholen beim Finanzamt oder zum Ausdrucken. Denn wer als Privatperson keine Gewinneinkünfte hat, darf die Steuererklärung noch auf grau-grünen Formularen einreichen. Dass heutzutage mehr als drei Viertel der einkommenssteuerpflichtigen Bürger*innen die Erklärung digital erledigen, dürfte am Komfort liegen: Sowohl Steuerprogramme und -Apps als auch das Online-Finanzamt „Mein ELSTER“ bieten Annehmlichkeiten wie Eingabehilfen, Datenübernahmen und die Vorausberechnung von Steuerschuld oder Erstattung. Auf der Empfängerseite arbeiten dabei immer ELSTER-Systeme – deren Geburtsstunde 1996 in einem Software-Entwicklungsauftrag liegt.
Der Auftrag kam damals von den obersten Finanzbehörden des Bundes und der Länder: Das Abtippen der eingereichten Steuererklärungen in den Finanzämtern sollte durch eine elektronische Übermittlung ersetzt werden. Zunächst für Steuerberater*innen und Lohnsteuervereine, doch auch Bürger*innen waren bereits im Hinterkopf des jungen Projektteams in der damaligen Oberfinanzdirektion München, dem heutigen Bayerischen Landesamt für Steuern (BayLfSt).
Über die Autor*innen
Roland Krebs
ist ELSTER-Projektleiter der ersten Stunde im Bayerischen Landesamt für Steuern, damals noch in der EDV-Stelle München, wo er 1989 als Steuerexperte angefangen hatte. Er war Teil des ersten Entwicklerteams von drei Personen und meinte früher: Wenn der Einkommensteuerbescheid digitalisiert vorliegt, ist ELSTER fertig. Den Bescheid gibt es seit 2020 – und auch ansonsten gibt es noch viel zu tun.
Sergio Lerena Robles
stieg 2005 bei mgm technology partners ein und war seitdem in verschiedenen Rollen und Projekten tätig, als Java-Entwickler und Leiter von Enterprise Webanwendungen. Seit einigen Jahren gehört er auch der mgm-Geschäftsleitung an.
Janos Standt
ist Bereichsleiter Public Sector bei mgm technology partners. Seit einigen Jahren setzt er sich für die Beschleunigung der Verwaltungsdigitalisierung in Deutschland mithilfe modellbasierter Softwareentwicklung ein. Unter seiner Verantwortung wurden und werden verschiedene Projekte vor allem für Landesbehörden umgesetzt.
Modellbasierte Entwicklung – und Low Code
Was Mitte und Ende der 1990er-Jahre so mit einem modularen Konzept zur elektronischen Übermittlung von Einkommensteuererklärungen begann, ist zu einer umfassenden Systemlandschaft geworden. Diese Systeme haben zuletzt in einem Jahr über 63 Millionen Steuererklärungen verschiedenster Art und fast 140 Millionen Anmeldungen verarbeitet. Darin enthalten sind über 900 Datenarten mit mehreren Hundert Formularen, die jeweils in sich unzählige Bezüge und Abhängigkeiten haben – zuzüglich wiederkehrender, teilweise jährlicher Anpassungen aufgrund von Gesetzesänderungen.
In Summe hat ELSTER heute eine Komplexitätsstufe erreicht, die mit der ursprünglichen Architektur und dem klassischem Softwareentwicklungsansatz nicht mehr beherrschbar wäre. Bereits nach den ersten ELSTER-Jahren war dem Projektteam klar: Wenn Entwickler*innen weiter jede Zeile Code ausprogrammieren und dabei die Interpretation der Gesetze durch Steuerfachleute berücksichtigen, führt das zu Problemen: Die Erfassung der Steuerdaten und die Berechnung sind zu komplex, die jährliche Änderungsdynamik eine zusätzliche große Herausforderung und dazu kommt die zwingend erforderliche Unterstützung mehrerer Jahre mit anderen gesetzlichen Vorgaben.
Deshalb hat sich das Projektteam früh entschieden, bei der Entwicklung auf einen modellbasierten Weg zu setzen (Model-Based Software Engineering). Möglichst viele der regelmäßigen Änderungen sollten von den Steuerexpert*innen selbst in die Systeme eingepflegt werden können, wovon man sich mehr Schnelligkeit und Unabhängigkeit von großen Entwicklungsressourcen versprach. Im Jahr 2008 wurden erste Teile dieses neuen Ansatzes im ELSTER-Kosmos angewendet, dazu gehört die Regelsprache „ElsterRules“. Erst einige Jahre später wurde in der Branche dafür der Begriff „Low Code“ geprägt. Die Idee dahinter: Mittels grafischer Entwicklungstools lassen sich zum Beispiel direkt von den Zuständigen in den Fachabteilungen und eben nicht von IT-Profis große Teile oder gar komplette Anwendungen bauen.
Noch ein Blick in die Vergangenheit:
Anfang der 2000er waren auf der ELSTER-Seite
bereits erste Pressestimmen zu lesen.
Formulare modelliert statt programmiert
Damit nimmt ELSTER in zweierlei Hinsicht eine beispielhafte Rolle ein. Es ist nicht nur das älteste und größte E-Government-Projekt in Deutschland, es dürfte auch zu den ersten gehören, das früh auf einen Entwicklungsweg gesetzt hat, der noch konsequenter die Fachlichkeit von der Technik trennt. Auch hier können Fachexpert*innen ohne Programmierkenntnisse mit Modellierungstools die Software direkt anpassen und weiterentwickeln. Die Fachlichkeit ist zusätzlich in modular einsetzbaren und wiederverwendbaren Datenmodellen gespeichert.
Diese spezielle Low Code-Ausprägung bei ELSTER bedeutet: Steuerexpert*innen im BayLfSt und anderen verantwortlichen Finanzverwaltungen im Land bauen die gesamte benötigte fachliche Kette digital auf – von der Datenmodellierung über fachliche Zusammenhänge in Form von Regeln und Bedingungen bis zur Qualitätssicherung. Die umgesetzte Steuerlogik liegt damit in Modellen, die Gestaltung der Formulare auf dieser Basis ist dann nur ein weiterer Schritt in der Kette. Inzwischen gibt es einige Beispiele von großen und kleinen Low Code-Lösungen in der öffentlichen Verwaltung Deutschlands. Meist basieren sie auf etablierten Low Code-Plattformen von Softwareanbietern. Dafür bieten die Plattformen Editoren in unterschiedlichen Ausprägungen, in denen Anwendungen mithilfe grafischer Benutzeroberflächen und vorgefertigter Bausteine erstellt werden können. Was ELSTER so besonders macht: In dem komplexen Individualprojekt ist nahtlos ein modellbasierter Low Code-Ansatz eingebettet, der sich auf die fachlichen Inhalte der Software fokussiert.
Vor gut zehn Jahren war die Oberfläche noch stark an den gedruckten Formularen orientiert.
Digitale Souveränität als Effizienzfaktor
Die Einführung von Low Code-Technologien im öffentlichen Sektor hat das Potenzial, die digitale Souveränität auf der Softwareseite zu stärken. Digitale Souveränität bedeutet in diesem Zusammenhang die Fähigkeit von Behörden, ihre digitalen Systeme und Daten unabhängig und selbstbestimmt zu verwalten und weiterzuentwickeln. Sie müssen sicherstellen, dass die von ihnen verwendete Software nicht nur sicher und verlässlich ist, sondern auch langfristig kosteneffizient. Rein traditionelle Softwareentwicklungs ansätze stoßen hier oft an ihre Grenzen. Sie sind zeitaufwendig und erfordern teils immense Entwicklungs ressourcen.
Low Code-Plattformen unterstützen diese Unabhängigkeit, indem sie den Entwicklungsprozess beschleunigen und es den Behörden ermöglichen, schneller – und vor allem eigenständig – auf neue Anforderungen und gesetzliche Änderungen zu reagieren. Je mehr modellbasierte Methodik in der Architektur einer Plattform steckt, desto wirksamer ist die Souveränität ausgeprägt. Zusätzlich unterstützen Low Code-Ansätze eine neue, wichtige Methode in Entwicklungsprojekten: die Möglichkeit zur schnellen Prototypenerstellung. So sind beispielsweise nach der Auswertung von Digitallaboren mit Nutzergruppen und Stakeholdern vergleichsweise schnell erste Ansichten mit Grundfunktionen vorzeigbar. Dieses Vorgehen ermöglicht es, neue Ideen und Konzepte in Zwischenschritten zu testen und bei Bedarf anzupassen. Dadurch können Behörden flexibler und agiler auf die sich ständig ändernden Anforderungen der digitalen Welt reagieren.
Citizen Developer zu früh als Allheilmittel gefeiert
Bei allen Vorteilen von Low Code sollte nicht verschwiegen werden, dass der Ansatz auch Grenzen hat und neue Herausforderungen mit sich bringt. So wurden auf der operativen Ebene lange Zeit die „Citizen Developer“ von der Low Code-Community gefeiert: Menschen in den Fachabteilungen, die nur etwas IT-Verständnis bräuchten, um Low Code-Anwendungen vollständig selbst zu entwickeln.
Dieser Punkt hat sich im Alltag nicht durchgesetzt. Zum einen gibt es in der Praxis regelmäßig individuelle Anforderungen, die sich mit den eingebauten Modul-Funktionalitäten nicht abbilden lassen. Dann sind punktuell erfahrene Entwickler*innen gefragt. Zum anderen müssen die Rahmenbedingungen stimmen. Wer etwa nur ein-, zweimal im Jahr selbst genutzte Low Code-Anwendungen neu anpassen und verändern möchte, wird mangels Routine schnell an Grenzen stoßen. Um dies umsetzen zu können, erfordert es in den meisten Organisationen neue Zuständigkeiten und Prozesse, denn nur hin und wieder nebenbei und zusätzlich zum Alltagsgeschäft wird Modellieren nicht funktionieren.
Auf der tieferen Ebene besteht die Gefahr, dass eine Low Code-Plattform eine einsame Insel bleibt und nicht in eine entsprechend ausgerichtete IT-Umgebung eingebunden wird. Der Effizienzgewinn ist nicht vollständig ausgeschöpft, wenn beispielsweise die Qualitätssicherung mit ihren vielfältigen Tests herkömmlich arbeitet oder die Formulare am Frontend nicht konsistent das gleiche Datenmodell nutzen wie die Bescheide beziehungsweise umgekehrt. Es gilt der Klassiker: Bleibt das Ergebnis der Datenmodellierung intransparent, lassen sich fachliche Modelle nicht in konkrete, ausführbare Prozesse überführen. Dies stellt eine unnötige Hürde dar, die moderne Low Code-Entwicklung heute überwinden kann.
Nachhaltigkeit ist Trumpf
Nach dem aktuellen Stand der Technik können Verwaltungsanwendungen sowohl am Frontend für Bürger*innen und Unternehmen als auch im Backend für die Mitarbeitenden in den Behörden langlebig und effizient gebaut werden. Low Code-Plattformen sind dafür eine Lösungsoption, weil die Anwendungen von den Fachexpert*innen gepflegt werden können. Am besten ist die Umgebung modellbasiert in Vollausprägung, dann lässt sich die Technik im Hintergrund zeitlos updaten. Den drei ELSTER-Geburtshelfern der ersten Stunde war Mitte der 1990er-Jahre klar, dass die Zukunft der Steuererklärung auch in Jahrzehnten digital ist. Genau dafür waren sie angetreten. Die ersten Schritte sind sie mit damals verfügbaren und etablierten Programmiersprachen und -umgebungen gegangen. Mit einer größtmöglichen Trennung von Fachlichkeit und anpassbaren technischen Komponenten ist die Langlebigkeit bei diesem Projekt gesichert.
